24 грудня 2024 року був введений в дію Закон України «Про мінімальні запаси нафти та нафтопродуктів» (далі – Закон). З того часу учасники ринку мали би почати створювати запаси нафтопродуктів в обсязі не менше 250 т кожен, але мало хто був на це готовий під час дії воєнного стану, адже ніхто, насамперед держава, не обіцяє покривати воєнні ризики.
Тому «покарання» у вигляді відмови у митному оформлені Держмитслужбою і реєстрації акцизних накладних ДПС було відтерміновано на час дії воєнного стану та шість місяців з дня його припинення чи скасування, але не законом, як ми могли би подумати, а постановою КМУ від 20 грудня 2024 р. № 1455. Враховуючи конституційний принцип наділення повноваженнями органів державної влади виключно законами України, таке відтермінування постановою трималося більше на чесному слові. І ось, вже скоро ми можемо побачити, як Кабмін «поверне» неправомірно обмежені повноваження Держмитслужби та ДПС, а учасники ринку матимуть терміново шукати вихід із ситуації і додаткові кошти для того, щоб мати можливість здійснювати діяльність з імпорту пального.
У відповіді Міненерго на запит НафтоРинку повідомляється, що Міненерго вживає комплекс заходів, спрямованих на удосконалення нормативно-правової бази щодо впровадження системи МЗНН, зокрема розробляється проект постанови Кабінету Міністрів України «Про внесення зміни до пункту 3 постанови Кабінету Міністрів України від 20 грудня 2024 р. № 1455» (далі – проєкт постанови), метою якого є відновлення з 2027 року механізмів перевірки та контролю з боку податкових і митних органів щодо достатності фінансового забезпечення формування МЗНН.
Також в Міненерго напрацьовуються положення нормативно-правових актів щодо запровадження підземного зберігання нафтопродуктів у складі МЗНН.
Нагадаємо, що 19 червня 2026 року Держмитслужба розіслала лист, у якому повідомила, що Міненерго вже розроблено проєкт постанови.
Євроінтеграційні амбіції
Додатком XXVII до Угоди про асоціацію передбачено зобов’язання України імплементувати Директиву 2009/119/ЄС від 14 вересня 2009 року про зобов’язання держав-членів підтримувати мінімальні запаси сирої нафти та/або нафтопродуктів. Закон України «Про мінімальні запаси нафти та нафтопродуктів» було прийнято, зокрема, з метою імплементації Директиви 2009/119/ЄС.
Варто зазначити, що у Директиві 2009/119/ЄС відсутнє визначення терміну «мінімальні запаси нафти та нафтопродуктів». Водночас основними термінами для імплементації Директиви 2009/119/ЄС є наступні терміни, передбачені в статті 2 Директиви 2009/119/ЄС:
- (i) «нафтові запаси»,
- (j) «надзвичайні запаси»,
- (l) «спеціальні запаси».
Ці терміни і їх регулювання в Законі не встановлюються. Єдиний вид запасів, визначення якого є як в Законі, так і в Директиві, це комерційні запаси. Закон визначає їх як «запаси нафти та/або нафтопродуктів, що є власністю та зберігаються суб’єктами ринку, на яких не розповсюджується передбачене цим Законом зобов’язання щодо створення МЗНН». Водночас МЗНН, відповідно до Закону, це спеціальні запаси нафти та нафтопродуктів суб’єктів ринку, що створюються, зберігаються, замінюються, розкриваються, використовуються, поновлюються і підлягають реалізації у порядку, визначеному цим Законом, та які призначені для тимчасового задоволення попиту внутрішнього ринку України у споживанні нафти та нафтопродуктів у разі виникнення кризової ситуації на ринку нафти та нафтопродуктів.
З наведеного визначення незрозуміло, що таке «спеціальні запаси», хоча їх поняття і розкривається в Директиві 2009/119/ЄС. Проте формально акти acquis ЄС ще не стали частиною законодавства, тому всі правовідносини мали б бути врегульовані саме у Законі.
При цьому, МЗНН не можна віднести повністю як до комерційних запасів, адже на них не мають поширюватися вимоги Закону, так і до спеціальних запасів у розумінні Директиви, тому що такі запаси мають належати на праві власності державі або центральному суб’єкту зберігання запасів (central stockholding entity), а не суб’єктам господарювання.
У своїх зауваженнях Головне юридичне управління Апарату ВРУ до проєкту Закону висловило позицію, що у разі прийняття поданого законопроєкту законодавство України у сфері функціонування системи мінімальних запасів нафти та нафтопродуктів буде наближене до acquis ЄС лише частково. Комітет з питань інтеграції України до Європейського союзу давав висновок, що проєкт Закону не суперечить міжнародно-правовим зобов’язанням України та праву Європейського Союзу. І все ж поняття «не суперечить» не є рівнозначним поняттю «відповідає».
Як створюють запаси в країнах ЄС?
Німеччина
Розглянемо практику Німеччини. У ФРН ще у 1978 році була заснована Асоціація накопичення нафти (Erdölbevorratungsverband або EBV), яка відповідає за створення резерву нафти та нафтопродуктів. EBV зобов’язана постійно утримувати запаси бензину, дизельного пального, легкого пічного палива та гасу в обсязі, що відповідає щонайменше 90 дням імпорту.
Членство в EBV є обов’язковим для всіх суб’єктів господарювання, які імпортують до Німеччини або виробляють на її території бензин, дизельне пальне, легке пічне паливо (extra-light fuel oil) та гас для використання як джерела енергії в об’ємі понад 25 т на рік.
У спрощеному вигляді, обсяг запасів, які EBV зобов’язана утримувати, визначається на основі середньої кількості сирої нафти та нафтопродуктів, імпортованих до Німеччини протягом 90-денного періоду, за вирахуванням експорту та інших відповідних виключень. Зобов’язання EBV можуть виконуватися шляхом зберігання як нафтопродуктів (бензину, дизеля, легкого пічного палива та гасу), так і сирої нафти.
Резерви повинні бути розподілені по всій території Німеччини таким чином, щоб у кожному регіоні постачання, визначеному на основі нафтопереробних центрів, було доступно щонайменше 15 днів запасів для негайного використання. Відповідно до закону EBV повинна зберігати щонайменше 90% запасів у власності організації, а не більше 10% може утримуватися у формі так званих «делегувань» (delegations), коли нафта належить третім особам, але може бути негайно надана у розпорядження EBV.
У разі порушення постачання нафти EBV надає частину або всі свої запаси своїм членам. Таке розподілення запасів можливе лише за розпорядженням профільного міністерства. Запаси переважно надаються членам EBV за поточною ринковою ціною. Розподіл запасів між членами здійснюється, як правило, пропорційно їхньому внеску у витрати на утримання резерву, тобто відповідно до частки їхнього внеску у доходи EBV від зборів.
Після отримання виділених обсягів підприємства реалізують нафту на ринку через звичайні логістичні та комерційні канали.
Важливо зазначити про розмір внесків учасників. Він становить €3,56/т імпортованого або виробленого палива. Це приблизно €0,3/л, але ще без урахування ПДВ. Сума внеску закладається в ціні реалізації та лягає на кінцевого споживача.
Фінляндія
Обов'язок щодо створення та підтримання запасів у Фінляндії розподілений між двома сторонами. Як державний сектор, так і суб'єкти господарювання зобов'язані створювати та підтримувати запаси сирої нафти й нафтопродуктів.
Відповідно до ст. 8 SIF (1994 Act on the Compulsory Stockholding of Imported Fuels (1994/1070) або ж Laki tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista) обов'язок імпортера щодо створення обов'язкових запасів сирої нафти та нафтопродуктів визначається на підставі фактичних обсягів імпорту кожного виду продукції. Базою для розрахунку обсягу зобов'язання є середньомісячний обсяг імпорту за попередній календарний рік. Під час визначення обсягу імпорту з нього віднімається кількість нафти або нафтопродуктів, яку імпортер протягом попереднього календарного року експортував за межі країни, передав до державних резервних запасів або використав чи переробив як сировину для промисловості.
Починаючи з 1 липня кожного року, обсяг обов'язкових запасів імпортера повинен відповідати середньому двомісячному обсягу імпорту.
Якщо річний обсяг імпорту, зазначений у частині першій цієї статті, становить менше ніж 5 000 т авіаційного бензину або авіаційного гасу, менше ніж 10 000 т автомобільного бензину або менше ніж 20 000 т інших нафтопродуктів чи сирої нафти, на які поширюється дія цього Закону, імпортер не підлягає обов'язку щодо створення запасів відповідно до цього Закону.
Відповідно до розділу 11 MSIF (1994 Regulation on Mandatory Storage of Imported Fuels (1994/1071) або ж Asetus tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista) Агентство із забезпечення безпеки постачання може надати імпортеру сирої нафти дозвіл замінити до 50% свого обов'язку щодо створення запасів запасами нафтопродуктів.
Нафтопродуктами, якими можуть бути замінені обов'язкові запаси сирої нафти та іншої сировини для нафтопереробки, є: LPG, авіаційний бензин, автомобільний бензин, нафта, а також нафтопереробні продукти, придатні для виробництва бензину; авіаційний гас, дизельне паливо, легкий і важкий мазут, а також продукти, придатні для виробництва зазначених видів палива. Із загального обсягу нафтопродуктів, що замінюють обов'язкові запаси сирої нафти та іншої сировини для нафтопереробки, частка важкого мазуту не може перевищувати 35%. Частка середніх дистилятів має становити не менше 20%, а частка бензинів і бензинових компонентів – не менше 10% і не більше 40%.
Згідно з розділом 12 MSIF Агентство із забезпечення безпеки постачання може надати імпортеру нафтопродуктів дозвіл на виконання обов'язку щодо створення запасів шляхом його заміни в такому порядку:
- обов'язкові запаси важкого мазуту можуть бути повністю замінені запасами будь-якого іншого нафтопродукту, що входить до системи обов'язкового зберігання;
- до 50% обов'язкових запасів легкого мазуту або дизельного палива можуть бути замінені запасами важкого мазуту або автомобільного бензину;
- до 50% обов'язкових запасів автомобільного бензину можуть бути замінені запасами легкого мазуту або дизельного палива.
У разі виконання обов'язку шляхом створення запасів інших видів пального еквівалентність між відповідними видами продукції визначається за їх масою.
Що пропонують в Україні
Можна побачити, що в країнах ЄС прослідковується врахування принципу пропорційності при покладенні на суб'єктів господарювання обов'язку щодо створення МЗНН. В Україні також існує шкала, відповідно до якої протягом першого року (2025) з дати виникнення зобов’язань щодо створення МЗНН їх частка має становити 3% від введеного в обіг суб’єктами ринку обсягу нафти та/або нафтопродуктів за базовий рік, протягом другого року (2026) – 6% тощо, а протягом восьмого року та кожного наступного частка МЗНН має становити 24%.
Проте всім без виключення, незалежно від обягу імпортового пального, потрібно буде зберігати щонайменше 250 т. Тобто якщо компанія імпортує декілька бензовозів пального на місяць, то вона все одно зобов’язана самостійно створити запаси у розмірі не менше 250 т та витратити на це одразу декілька сотень тисяч доларів, і це лише тільки вартість ресурсу. Очевидно, що в такому разі не тільки функціонувати малим імпортерам буде складно, але і зайти на ринок новим компаніям буде дуже затратно.
09:30 / 21 липня, 2026Взагалі ч. 1 ст. 8 Закону визначено, що загальний обсяг мінімальних запасів нафти та нафтопродуктів, що мають зберігатися для задоволення потреб внутрішнього ринку України в період кризової ситуації на ринку нафти та нафтопродуктів, визначається за найбільшим з двох таких показників:
- 90 днів середньодобового чистого імпорту
- або 61 день середньодобового внутрішнього споживання.
Держава самоусунулась від створення резервів?
З 1997 року по 16 грудня 2023 року в Україні діяв Закон України «Про державний матеріальний резерв». Відповідно до ст. 3 цього Закону державний резерв призначався для:
- забезпечення потреб України в особливий період;
- надання державної підтримки окремим галузям народного господарства, підприємствам, установам і організаціям з метою стабілізації економіки у разі тимчасових порушень термінів постачання важливих видів сировини і паливно-енергетичних ресурсів, продовольства, виникнення диспропорції між попитом і пропонуванням на внутрішньому ринку та участь у виконанні міждержавних договорів;
- подання гуманітарної допомоги;
- забезпечення першочергових робіт під час ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.
Водночас 16 грудня 2023 року набрав чинності Закон України «Про державні резерви», який замінив попередній Закон. Відповідно до ч. 2 ст. 2 оновленого акта державний матеріальний резерв призначається для:
- забезпечення потреб України в особливий період (тобто у період мобілізації або дії воєнного стану);
- забезпечення стратегічних потреб України (тобто для забезпечення національної безпеки, стабілізації економіки та виконання першочергових робіт під час ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій);
- надання гуманітарної допомоги.
Таким чином, норма про надання державної підтримки у новому Законі була замінена поняттям «стратегічні потреби України», яке ще під час розгляду проєкту Закону критикувалося Головним науково-експертним управлінням Апарату ВРУ. У висновку управління зауважували, що визначення є значною мірою декларативним, оскільки складається із загальних фраз, оперує невизначеними поняттями, такими як «стабілізація економіки», не має чіткого узгодження із поняттям національної безпеки України, якою є захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз.
Зазначимо, що в Державному агентстві з управління резервами України (далі – ДАУР) у вересні 2025 року НафтоРинку повідомляли, що закупівель та відбору постачальників матеріальних цінностей до державного матеріального резерву відповідно до Закону України «Про публічні закупівлі» в 2025 році не проводили.
Також НафтоРинок неодноразово цього місяця намагався отримати інформацію про діяльність ДАУР, проте ДАУР систематично і, на думку видання, протиправно відмовляє у задоволенні запитів, наголошуючи на недотриманні вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» при їх складанні.
У Parallel в коментарі НафтоРинку висловили позицію, що формування запасів має бути спільною відповідальністю держави та бізнесу. Держава повинна формувати стратегічний резерв для реагування на кризові ситуації та забезпечення потреб критичної інфраструктури. Бізнес, зі свого боку, має підтримувати мінімальні запаси відповідно до масштабів своєї діяльності.
МЗНН бути?
Закон може повноцінно запрацювати вже у 2027 році, проте варто також врахувати порядок прийняття очікуваних для цього нормативно-правових актів.
Міненерго мало би забезпечити проведення публічних консультацій строком не менше місяця з представниками заінтересованих сторін щодо проєкту постанови та, відповідно, оприлюднити його на своєму вебсайті. Це прямо передбачено Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Проте у відповіді НафтоРинку повідомили, що дія Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» не поширюється на регуляторну діяльність, пов’язану з прийняттям актів щодо запровадження та здійснення заходів правового режиму воєнного чи надзвичайного стану. Проєкт постанови розробляється в умовах дії правового режиму воєнного стану та має робочий характер, а також перебуває на стадії погодження, його оприлюднення та розповсюдження до моменту прийняття, як зазначають у Міністерстві, не потребує дотримання процедур, передбачених Законом та не передбачено Регламентом Кабінету Міністрів України.
Водночас з такою позицією погодитися досить складно, адже, на думку НафтоРинку, проєкт постанови ніяким чином не спрямований на здійснення заходів правового режиму воєнного чи надзвичайного стану.
Забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає, зокрема, оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю (ст. 5 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»). Громадяни та суб'єкти господарювання мають право подавати зауваження та пропозиції щодо оприлюднених проектів регуляторних актів, брати участь у відкритих обговореннях питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю (ст. 6).
Позиція Міненерго щодо оприлюднення проєкту постанови, викладена у листі НафтоРинку, може свідити про порушення вимог ст. ст. 5, 6 та 9 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Підземне зберігання
Також на ринку лунають чутки про запровадження норми про підземне зберігання близько 20% запасів пального. Водночас у GT Group зазначають, що підземні сховища значно стійкіші до ударів, але механізм знову обрано примусовий. Підземні резервуари кратно дорожчі у будівництві за наземні. У компанії вважають, що це відтворює ту саму помилку: зобов'язання нести підвищені капітальні витрати без жодного механізму їх компенсації. У GT Group пропонують, щоб обсяг, що зберігається в підземному сховищі, зараховувався як 50% норми, передбаченої для відповідного продукту і періоду. Тобто одна тонна в підземному резервуарі «закриває» дві тонни нормативу. Тоді оператор сам буде зацікавлений будувати дороге підземне сховище.
У компанії також звертають увагу, що ключовим має залишатися фізична доступність нафтопродуктів, та пропонують змінити коефіцієнт заміщення LPG бензином на значно вищий (є газова інфраструктура – 1:1, немає – 2-3:1), а також не обмежувати зберігання на українських митних складах або підняти стелю значно вище 50%.
Висновки та позиція бізнесу
Переконані, що публічність та відкритість органів державної влади є запорукою формування справедливого бізнес-середовища та ефективної регуляторної політики, а з огляду на євроінтеграційний курс України – невіддільною ознакою сучасної європейської держави. Створення правової невизначеності є неприпустимим. Так само недопустимим є й те, що бізнес змушений дізнаватися про плани щодо державної політики переважно неофіційно через третіх осіб.
Очевидно, що неготовність учасників ринку створювати МЗНН сьогодні зумовлена насамперед воєнними ризиками, які практично ніким не страхуються. Вимоги ЄС та необхідність адаптації українського законодавства до acquis ЄС не мають бути підставою для погіршення умов функціонування бізнесу в Україні.
Учасники ринку, опитані НафтоРинком, не підтримують введення обов'зку створювати МЗНН під час дії воєнного стану в тому вигляді, в якому це вимагається зараз, про що, за даними видання, великі мережі АЗС також наголошували під час закритої зустрічі цього місяця з ще попереднім урядом. ОККО, WOG, UPG, BVS, Автотранс та інші утрималися від надання коментарів на тему МЗНН на запити НафтоРинку.
Відповідаючи на питання НафтоРинку про те, які зміни в законодавство потрібні, у Parallel зазначили, що вважають за доцільне чіткіше розмежувати відповідальність держави та бізнесу, передбачити реалістичний перехідний період з урахуванням умов воєнного стану та врахувати ризики втрати запасів унаслідок бойових дій.
